“十四五”规划关于碳排放方面的内容及解读

近日，生态环境部发布《全国碳排放权交易管理办法(试行)》和《全国碳排放权登记交易结算管理办法(试行)》，就两项文件公开和征求意见。这是自2017年全国碳排放权交易市场启动以来，首次在国家层面发布系统性规则。按照文件，全国碳市场覆盖范围包括，年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量，即综合能源消费量约1万吨标准煤及以上的企业或者其他经济组织，将被纳入重点排放单位。

“目前，发电行业已做好准备。'十四五'期间要加快纳入其他重点，包括钢铁、水泥、化工、电解铝等七八个行业。”生态环境部应对气候变化司司长李高表示。

从单一行业到多行业纳入

建设全国碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项制度创新，也是落实二氧化碳新达峰目标和碳中和愿景的重要抓手。我国碳市场发展遵循从“试点”走向“全国”的路径。

李高介绍，2011年以来，已有北京、上海、湖北等七省市加入试点。目前，全国共有2837家重点排放单位、1082家非履约机构和11169个自然人参与试点碳市场，覆盖电力、钢铁等20多个行业。截至8月底，7个试点的配额累计成交量为4.06亿吨，累计成交额超过90亿元。

“企业履约率保持较高水平，形成了要素完善、特点突出、初具规模的地方碳市场。试点范围企业的碳排放总量和强度实现'双下降'，显示出碳市场以较低成本控制碳排放的良好效果，并从实践上验证了不同政策设计的适用性，为建设全国碳市场积累经验。”清华大学气候研究院学术委员会主任何建坤说。

李高表示，“十二五”是试点先行，“十三五”是为全国碳市场打基础，“十四五”则是具有里程碑意义的时期，碳市场将实现从单一行业到多行业纳入、从启动交易到持续平稳运行。围绕“二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，“十四五”期间将提出更强有力的碳排放控制目标，加强对煤炭消费的控制，加大对可再生能源发展的支持力度，继续推动经济社会加速向低碳方向转型。

另据上海环境能源交易所总经理助理李瑾透露，由上海牵头承担的全国碳排放权交易系统建设任务，经过3年多筹备已基本完成，后续将结合国家要求适时启动机构设立报批。

减排信息公开力度不足

多位业内人士同时指出，在积累经验的同时，试点与全国市场也有很多区别。而且作为发展中国家，我国的碳排放在一定程度上还会继续增长，碳市场建设将是一个非常复杂的系统工程。

李瑾表示，受体量限制，试点的配额总量有限。由于涉及行业种类多，各行业减排成本各异，不同地区、不同交易主体之间差异较大。在不同交易规则下，各地还形成不同的交易模式。未来，全国碳市场的配额总量较大，需要形成统一管理和调配。“如何形成有效的价格传导机制，如何真正反映减排成本、激发减排潜力等，都值得思考。”

李瑾还称，试点期间，部分行业引入线上和线下交易相结合的方式。其中，线上多为小额交易，相对公开透明;占比较大的线下交易，却仍以不公开的协议转让模式为主。“在碳市场发展初期、流动性不足的情况下，协议转让可为企业大规模购买配额提供渠道。但同时，由于市场信息不够公开透明，也造成不同主体之间的信息壁垒。信息获取往往来自行业、企业的自行调研判断，对市场交易模型及策略影响较大。”

对此，清华大学中国碳市场研究中心主任段茂盛称，在评估试点效果时发现，不是所有地区都公开减排信息，还有些只是数据简单相加、存在缺陷。“例如，有人将试点运行前后的减排量直接对比，这是不科学的。除了碳交易，各地还在推行节能、去产能等其他措施，如何判断排放强度的下降全部归因于碳市场?由于数据不明，很难进一步展开研究。未来在全国市场中，加大减排信息的公开力度至关重要。”

形成适合国情的制度设计

记者注意到，在此次征求意见的《管理办法》中，对信息公开做出专门规定，要求“生态环境部、省级和市级生态环境主管部门应当按职责及时主动公开全国碳排放权交易及相关活动信息，并接受社会监督”，公开内容包括但不限于配额分配方法、履约情况、减排信息等。

“与欧盟等相比，我国碳市场的建设背景有明显差异。过去利用行政手段减排比较多，未来行政手段仍然需要，但更要进一步拓展和利用市场手段。”李高表示，下一步将把碳市场作为控制温室气体排放的重要工具，通过市场形成价格，为金融机构进一步推动绿色低碳投资创造更好的条件。

何建坤也称，与发达国家在已经达峰并逐年下降的背景下建立碳市场不同，我国碳排放仍处于上升阶段，需要在吸收先进经验的基础上，形成适合我国国情的制度设计。建议加快建立完善全国碳市场制度体系，适时发布企业排放报告管理办法等重要配套管理规定;优化碳排放数据报送系统，完善全国碳市场注册登记系统和交易系统建设方案并加快实施;推动重点单位完成碳排放数据的报送与第三方核查工作等。

“力争在'十四五'期间，扩大到石油化工、化学原料和化学制品制造业、黑色金属冶炼和压延加工业等年综合能耗达到1万吨标准煤的企业。排放源类别既包括化石燃料燃烧产生的直接碳排放，也要包括电力和热力使用的间接碳排放。在我国电力市场尚缺乏价格传导机制的情况下，将促进电力消费部门节电与发电部门提效的联动，这也是我国碳市场设计区别于发达国家的一个特点。”何建坤表示。