调研｜农村环境治理如何交给市场？

农村人居环境综合整治与亿万农民生产生活息息相关，是体现文明进步的标尺之一。近期，笔者赴浙江、江西等地乡村实地调研中发现，各地从实际出发，相继开展了村容村貌提升、农村人居环境整治、美丽乡村建设等一系列实践探索，取得了一定成效。但总体来看，农村环境治理大多仍以政府为主导，缺乏市场化长效机制。

衢州智能垃圾分类系统。作者供图

现状调研：农村环境治理以政府主导，缺乏市场化手段

近年来，随着经济快速发展，农村生态环境污染问题日益凸显。研究表明，农村每天生活垃圾人均产生量约0.8千克。更严重的是，长期以来由于农村缺乏专门的人员、经费，导致我国很多农村垃圾处理工作一片空白。以全国58.8万个行政村来看，实行生活垃圾有效处理的仅有21.8万个，仅占全国1/3，“垃圾围村”形势严峻。从农村水污染情况看，全国农村生活污水每年超过80亿吨，但污水处理率不足10%。农村绝大多数污水被直接排放至河流、农田，影响农作物生产和农产品质量。

加强农村环境综合整治，已成为当前各地推进乡村振兴进程中亟待解决的重大课题。笔者经过实地调研发现，目前农村环境综合治理主要面临以下三大亟待破解的问题：

（一）基础设施欠账多、投入大。长期以来，我国农村基础设施薄弱、历史欠账多，需要投入大量的资金。虽然国家近年来相继投入了很多资金用于新农村建设和乡村振兴，但毕竟我国拥有48万多个乡镇、69万个乡村，而且很多山区乡村条件非常恶劣，基础设施建设需要投入的资金量巨大。

（二）社会资本投资高、回报低。农村环境综合治理社会资本投入高、市场化回报率低，企业盈利性差，导致社会资本投入积极性差。很多农村环境治理需要投入的资金量大，融资贷款难，不能很快产生直观的经济效益，对企业来说，属于投资回报率低、企业盈利性差的项目。

（三）工艺技术差异大、难复制。与城市环境治理相比，农村污染物成分、技术工艺与城市环境治理存在差异，无法完全复制。以污水治理为例，农村污水与城市污水污染物成分、含量存在差异，企业城市污水治理建设投入和市场化运营模式无法通用。

实证案例：发挥市场化作用，合力解决农村环境问题

（一）政企共赢打造“衢江经验”

对农村地区来说，垃圾分类任务艰巨并且难以持久。以往镇村干部自主管理垃圾分类工作，干部事必躬亲，难免按下葫芦浮起瓢。浙江省衢州市衢江区实施农村“垃圾革命”，按企业化运作方式实施垃圾分类第三方服务，能够使镇村干部从“台前”到“幕后”，从“运动员”转换为“裁判员”，有效把握政府的“有形之手”和公众的“公益之手”，与公众、第三方企业形成良性互动的机制，保障政府督导人力的持久性，有效解决各地普遍存在的责任分散效应、邻避效应等问题，实现政企双方的共享共赢。

第三方运维整合行业市场资源，实践形成了前期源头分类减量，中期再生资源回收利用，后期填埋焚烧处理的分级处理与逐级减量的层次结构和整体规律，明确垃圾处理每个环节的进出，为镇村干部减负、给企业带来利润、让村民得到有偿反馈，又减轻了环境压力，形成多方共赢。

第三方运维后，衢江区14个乡镇（街道）由一家公司统筹管理，能够杜绝照顾性质管理弊端，以企业人事管理要求对原有保洁员队伍进行筛选淘汰，继续保留工作表现好、身体健康的人员，辞退年纪偏大、工作懒散的人员，招募符合岗位要求的新人，整编一支有技能、有素养、服从管理、爱岗敬业的保洁队伍，从而深入挖掘保洁员潜力，将“保洁网格”与“全科网格”互补互促，全力推进保洁+分类、保洁+分拣、保洁+回收、保洁+宣传、保洁+巡查的“1+5”分类保洁方式，为基层治理注入源源不断的新力量。截止目前，衢江保洁队伍人数1432人，划分保洁网格56个，平均每个保洁网格有保洁人员26人，另配备14个片长、56个班长实行“三定”即定人员、定岗位、定职责网格化管理，确保责任到人。

（二）干群联手推进“厕所革命”

农村小事连着大民生。农村改厕、农村垃圾污水处理、改善村容村貌等，这些“小工程”干起来并不容易。“谁来干”“如何干”“怎么运行”？

笔者在浙江省常山县的调研中了解到，常山县委县政府高度重视农村“厕所革命”，于2017年4月在全国率先创新推出公厕所长制，以此在全县范围内掀起“厕所革命”。县委书记叶美峰担任全县公厕总所长，县委副书记和常务副县长分任农村和城区公厕总所长，城区各公厕所长由县住建局干部和街道党工委书记担任，农村则分解到乡镇党委书记和村两委，全县每个公厕都有了所长，着力破解公厕档次低、设施旧、卫生差、管理不到位等问题，全面开展困难农户厕改、农村公厕提升、农村旱厕清零“三百行动”，全力提升城乡文明程度，提高群众幸福感。

“别看我们村现在村道如洗、古树苍翠、庭院和厕所整洁，几年前还是杂草丛生、垃圾成堆、厕所脏臭、蚊虫满天飞的景象。”徐村村支部书记叶继强深有感触地说。近年来，徐村提出“追梦党支部”党建品牌，从原先的宗派矛盾突出、群众思想难以统一、各项中心工作滞后的薄弱村蜕变为现在全县有名的“金钉子村”。

（三）不等不靠解决“垃圾围村”

农村环境治理离不开资金投入，但并不意味着钱是农村环境治理的一个必要条件。也就是说，“国家投入的钱越多，农村环境肯定就能治理好”是一个误区，这里以笔者实地调研江西某村建垃圾池为案例予以论述说明。

江西某F村从2016年开始，村民已经开始感觉到垃圾围村带来的巨大烦恼，环境问题成了村民头疼的大事。村里有人建议修建垃圾处理池，村长自然同意，但关键问题来了——钱从哪来？村里已经向上级申请过几次，得到的结果是“没钱”，村里账面上也就几千块钱。有人建议不要再期盼上级拨钱，自己出钱修建。但问题又来了，动员全村集资在农村不是件容易的事情，村里有钉子户、贫困户，而且每个家庭条件各有不同，“等、靠、要”的最终结果是垃圾池修建一拖再拖。后来，在外工作的几个年轻人春节回家坐不住了，找到村长商量，不再“等、靠、要”，组织村民自己建。最终方案是：动员工作方面，由村长和几个在外打拼的年轻人负责；资金方面，由村集体出一部分，年轻人出一部分，村民自愿集资出一部分，不出资的出工、出力；出工方面，每家至少出一个工，根据出资多少可灵活商量；购置材料方面，由年轻人负责。最后算下来，全村在家的家庭都至少出了一个工，共计70个工；材料费用，水泥、石头、沙子、砖瓦、管子等，共计7500元，最终村里算下来花费不到1万元，同时，后续垃圾池清理采取“村集体出资+乡贤捐助+村民出工”的方式长效运营。村里估算过如果由政府出资建垃圾处理池，花费3万元以上在情理之中。

上述案例表明，“有钱好办事”并不意味着“没钱办不了事”。农村环境治理需要建立多元化的资金筹措机制，但需要打开思路，开拓创新，发挥人的主观能动性，将有限的资金用在刀刃上。从资金筹措的角度，尽量筹集更多的资金用于农村环境治理。但更为关键的是，不能完全靠钱来驱动，要通过资金投入的撬动，开动脑筋，通过市场化运作思路，引导农村环境治理走上一条更为长效的可持续发展道路。

对策建议：建立农村环境治理的市场化长效机制

（一）“政府”和“市场”齐发力治理农村环境

农村环境治理的难点在于“市场失灵”，“市场失灵”和“政府失灵”是造成农村环境污染、治理效率低下的原因。为此，应采用经济学分析方法，研究提出政府与市场相结合、“政府”与“市场”两手发力的对策。对于广大农村来说，仅靠政府大量投入来进行农村水环境治理难以为继。从多中心治理视角提出治理农村面源污染，市场可以很好地发挥有效配置资源的积极作用。

可以从农村环境污染不同于城市特点出发，针对农村环境具有污染源小而多、污染源广而分散的特点，充分发挥农村广阔的土地空间、自然降解消化能力以及适当的环境承载能力，采用还田堆肥、自然消纳以及小型生态湿地等适合农村环境治理的方式，比较分析以政府为主体的治理模式和以村民为主体的自治模式，提出政府与市场结合的农村环境治理有效方式。

（二）探索河道整治“市场打包”的市场化模式

对于农村河道水环境治理，可以采取农村河道整治与市场化模式共同运行机制，政府通过建立“以河养河”“以堤养河”“以塘养河”等模式，将产出的经济效益用于河道整治，可以实现农村河道整治市场化长效管理。

政府通过招商投标等方式把河道和沿岸公共用地承包给个人或企业，政府与承包商签订合同，河道承包者需要履行河道清淤、保洁等日常工作的义务，主动接受政府的检查和群众的监督投诉。与此同时，河道承包者能够获得相应的权利，即：河道两侧土地的使用权，承包商可以以其他方式从中获得经济利益。

（三）引入PPP模式，以多元化融合思维治理农村环境

通过引入PPP模式进行农村环境治理，充分考虑农村环境治理项目与其他农村相关产业项目的关联性，从产业融合的角度出发，跳出单纯的“融资思维”，采用“打包策略”，通过制度建设推动多元化治理，通过完善价格机制和优惠政策，推动专业化、市场化运作。采用市场化运作、企业化管理在农村环境综合整治中发挥作用，通过政府购买服务让第三方物业公司唱主角，可以探索出新农村建设中农村环境整治的市场化路径。