PPP模式下的大气污染综合防治

（一）研究引入：生态环境部公布《京津冀及周边地区、汾渭平原2020—2021年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》

随着冬季供暖季开始，大气污染综合防治再度吸引了公众的眼球。2020年11月3日，生态环境部公布《京津冀及周边地区、汾渭平原2020—2021年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，意味着“冬防”正式启动。

所谓“冬防”，即针对重点区域秋冬季重污染天气多发、频发的情况，开展大气污染综合治理攻坚行动。“冬防”自2017年开始已实施三季，成效卓著。2019—2020年秋冬季京津冀及周边地区PM2.5平均浓度较2016—2017年同期下降33%，重污染天数下降52%。

和往年不同，2020—2021年秋冬季，京津冀及周边地区、汾渭平原两个区域的攻坚行动方案合二为一，但是目标分成了两个阶段。方案中的表述是：“充分考虑2020年一季度空气质量的疫情影响，对标2019年一季度和四季度污染水平，分类确定各城市的PM2.5浓度和重污染天数控制目标，按照污染程度分为6档，PM2.5每档相差1个百分点，重污染天数每档相差2天，对‘十三五’目标完成进度滞后的城市进一步提高要求。”

具体而言，2020年10—12月，京津冀及周边地区PM2.5平均浓度控制在63微克/立方米以内，各城市重度及以上污染天数平均控制在5天以内；汾渭平原上述两方面的目标分别是62微克/立方米以内和5天以内。

2021年1—3月，京津冀及周边地区PM2.5平均浓度均控制在86微克/立方米以内，各城市重度及以上污染天数平均控制在12天以内；汾渭平原上述两方面的目标分别是90微克/立方米以内和13天以内。

生态环境部表示，2020年秋冬季跨越两个五年规划，设置分阶段目标，首先是要确保“十三五”大气环境目标圆满完成，其次是希望明年大气污染防治工作有个良好的开局。

近年来，我国针对大气污染问题的相关政策频发，2017年3月，环保部发布《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》；2018年7月，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，2019年5月，生态环境部、发改委等部委联合印发《关于推进实施钢铁行业超低排放的意见》；2020年3月，国务院印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》。

另一方面，大气污染治理是一项长期工程，能否获得充足的资金支持是决定治理效果的重要因素，而单纯依靠政府融资平台筹措资金的模式已经无法满足巨大的资金缺口，PPP模式可以有效拓宽融资渠道，优化制度安排，提高治理效果。

随着行业一系列政策密集落地催化，大气污染防治行业也迎来PPP项目的加速落地期，本文将在分析镇江新区大气污染综合防治PPP项目的基础上，对银行未来开展相关业务提供指引和参考。

（二）案例介绍：镇江新区大气污染综合防治PPP项目

2020年10月31日，镇江新区大气污染综合防治PPP项目通过技术评估验收，标志着全国首例化工园区大气污染综合防治PPP项目完成建设，正式进入运营期。镇江新区大气污染综合防治PPP项目是园区第三方治理案例，具有较好的典型性和示范意义。

1、项目概况

该项目是由社会资本和园区管委会共同出资成立“镇江首创创宜环境科技有限公司”—SPV项目公司，实施项目建设运营一体化的化工园区大气污染综合防治PPP项目。项目采用BOT运作模式，合作期为13年，其中建设期1年，运营维护期12年。

项目总投资1.23亿元，通过建立园区企业大气污染物指纹图谱，集成区界、厂界、固定源在线监测站及移动监测车等多种技术手段，实现了对园区特征污染物超标排放快速溯源和全域PM2.5、VOCs等主要大气污染物全天监测，并在此基础上拓展了对超标排放企业开展废气治理和环保管家等技术服务。通过项目实施，该园区2019年前6个月PM2.5年平均浓度为57微克/立方米，同比下降10微克/立方米，降幅14.9%；园区年度优良天数比例为60.2%，同比上升5.1%。截至2019年12月9日，园区PM2.5平均浓度为47.6微克/立方米，较去年同期下降11.4%，市排名并列第二，达到年度考核指标；优良天数比例为65.5%，市排名第一。

2、项目模式和特点

该项目采用PPP模式对化工园区大气污染综合防治进行投资、建设、运营、监测、治理的全过程第三方环境服务，采用“可行性缺口补助”的方式拓展SPV公司盈利空间和降低地方政府债务；将大气环境质量指标纳入运维绩效考核，探索大气污染治理环境绩效服务合同的新模式，具有良好的典型示范意义。

“可行性缺口补助”的PPP模式

项目首次将PPP模式运用在工业园区大气污染防治领域，通过引入社会资本和第三方服务，在不大幅增加地方政府债务的基础上，推动了园区大气环境监控体系一体化高效建设运维。同时，项目采用“可行性缺口补助”回报方式。由政府向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的公共资产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），政府方依据绩效考核结果向社会资本方支付可行性缺口补助，包括可用性服务费和运维绩效服务费。其中，可用性付费主要包括项目建设成本及必要的合理回报；运维绩效维护费主要包括本项目范围内的设施、设备维护成本及必要的合理回报。考虑到企业污染源在线监测系统运营服务收入、污染治理业务利润，当年可行性缺口补助公式为：当年可行性缺口补助＝当年可用性付费＋当年运营绩效付费-当年使用者付费-当年政府方大气污染治理业务利润分配。

项目通过激励SPV公司延伸服务园区企业污染治理，有效提高了其自身经营收益，从而最大程度降低了可行性缺口补贴水平，缓解了地方政府财政支出压力。

基于大气环境质量改善的运维绩效付费模式

项目建立了科学的项目绩效考核机制。政府实施机构根据绩效考核得分向项目公司支付投资回报和运维费用，从合同机制上推动了治理措施转化为质量效果。SPV项目公司每年的运营维护期考核指标包括以下方面：

（1）可用性绩效指标，包括质量、工期、环境保护、安全生产、社会影响五个部分；

（2）运维绩效指标，包括资产有效性、财务健康性、系统安全性、社会满意性四个部分；

（3）基于大气污染治理效果与区域大气环境质量改善的指标，包括挥发性有机物减排量、空气质量达到二级以上天数的比例、Pm2.5平均浓度三个方面进行考核；

（4）移交绩效指标，包括项目移交阶段时间、流程、项目运营维护状况及项目移交时状况。

3、项目投资情况

该项目总投资11807.33万元，其中建设投资11597.16万元，包括工程费用6094.07万元、设备重置费4265.85万元、工程建设其他费用685.00万元、预备费552.25万元；建设期利息161.70万元；铺底流动资金48.47万元。PPP项目建设内容主要为化工园区大气污染实时监测系统，消耗原料主要为监测仪表配件，能源消耗包括电、水。该项目综合耗能547.33吨标准煤（当量值），从各项能耗折标煤当量值看，电的消耗量所占比重较大。

值得注意的是，该项目的基准投资收益率ic=5%，在PPP项目收益率5%-8%处于较低水平，有效降低政府的资金成本。

此外，项目通过统一设计、集中采购、集中建设，增强议价能力，降低建设单价；借助社会资本方在监测设施运维方面的专业化和成本控制能力，可以为园区管委会和园区企业提供项目全生命周期性价比较高的大气污染监测运营维护服务。

4、案例小结

镇江新区大气污染综合防治PPP项目是国内第一个采用PPP模式进行化工园区大气污染综合防治的项目。此前，大气污染防治PPP项目并不多见，且监测为主，比如受到业界高度关注的广西区环境物联网（空气质量监测站）PPP项目以及安徽省淮南市大气环境监测与综合治理系统建设PPP项目。从这些大气污染相关的PPP项目来看，主要是大气（空气）质量监测为主，建设内容基本为监测站及监管相关软件平台，回报机制上为纯政府付费，中标企业则以环境监测或通讯设备制造商为主。

镇江新区大气污染综合防治PPP项目利用社会资本投资的方式实施工业园区大气污染监测和治理供给侧改革，通过将PPP模式创新性地应用于工业园区大气污染防治领域，建立了“测-管-治”一体化化工园区大气污染防治的闭环管理体系，在总体设计、数据应用、联动管理机制等方面达到了国内先进水平。测管联动机制即通过对产业园大气环境质量和特征污染物排放的全方位监测和预警，结合建立预警和应急响应机制，指导企业提升污染治理水平，减少污染物排放。首创创宜公司利用监控系统对各排口进行排放量统计及现场排查，指导环保部门对企业废气处理系统进行提升改造提出要求，有效的实现企业达标排放及区域污染物减排。在这样的机制下，政府与第三方企业测管联动，通过联防联控的方式，有效地助力镇江新区空气质量持续性改善，共同打赢蓝天攻坚战。

（三）业务指引：银行参与大气污染综合防治PPP的建议

大气污染防治PPP项目投资规模大、投资周期长，银行作为PPP的重要参与方之一，在参与大气污染防治PPP项目时应该要严控准入门槛，建立全周期参与的理念，同时寻找充分的风险缓释工具以降低风险。

1、树立全周期参与PPP项目的理念

大气污染防治PPP项目从立项到完工、运营、移交是一个科学的系统工程，各个阶段相辅相成，上一阶段的风险因素若没有得到很好的防范将直接对项目下一阶段产生影响。

此外，大气污染防治类PPP项目投资规模大、投资周期长，合作期一般在10年以上，而且目前地方政府一般不为项目收益兜底，绩效考核费用在整个政府付费或者可行性缺口补助占比较高的情况下（如镇江新区大气污染综合防治PPP项目），银行要想从PPP项目业务中获得预期收益，应该树立全生命周期各个环节为项目提供金融服务理念，科学筹划PPP项目相关金融服务业务。在贷前阶段，银行应积极介入，除对社会资本资金实力、政府债务情况、合法合规性进行调查外，还应全面掌握价格制定、资金预算、现金流评估、收益分配、财政补贴等情况，科学分析全生命周期的项目风险，降低贷款阶段的风险管理成本。在贷中阶段，银行可以通过参与项目管理，以提供财务咨询服务的方式确保财务健康，并提供科学的运营建议，降低经营风险。在贷后阶段，银行可以实施资金封闭管理，通过开立资金监管专户，将项目资本金、信贷资金、其他募集资金、项目经营性收入、政府财政补贴等资金归集专户，封闭管理。同时通过建立银行台帐，跟踪监测项目授信使用、还本付息、资金流向等信息，对异常情况和敏感信息及时预警和报告。

2、严控项目、社会资本、区域准入门槛

随着我国环保政策的不断出台，银行方面可以加强对大气污染防治PPP项目的关注。同时银行也应该加强对该类项目的风险防控。

防控大气污染PPP项目风险应从源头入手，严控项目、社会资本、区域准入门槛。在项目选择上，应优选符合地区防治大气污染要求，通过物有所值评价、财政承受能力论证，有明确还款来源、经营现金流稳定，回报机制和收费定价机制灵活，同时资本金不低于项目总投资的20%的经营性和准经营性项目。在社会资本选择上，由于大气污染防治行业技术复杂程度通常较高，变化也比较快，需要不断的进行创新以及技术的更新，在这方面每个企业都有不同的优势，银行方面应优选有一定创新和技术研发能力，具备行业投资和运营经验、经营稳健，与项目公司股权关系清晰，组织架构健全、财务制度规范的社会资本方。在区域选择上，应优选银政合作关系良好，经济较为发达、人口较多、公共需求较为稳定，政府财政实力较强、负债水平合理，同时PPP支出占一般公共预算支出的比例不超过10%的地区。

3、寻找充分的风险缓释工具

大气污染防治PPP模式下，项目审核的关键点在于整体的盈利性、项目主体的建设运营能力和项目的财务状况，还款来源主要依赖于项目未来的现金流和相应的增信措施。这要求商业银行在开展该类PPP时，注重落实增信，包括项目公司资产、应收账款收益权、股权质押、其他社会资本方担保等，并在项目建设无现金流入时，通过超额募集或由次级投资者补齐等方式支付银行期间收益，同时积极寻找其他风险缓释工具，降低投融资风险。

上述研究来源于：世经未来《地方融资平台业务创新与风险管理案例精析》（2020年11月）